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                      新加坡最新的公共交通規劃與管理經驗借鑒
                      2019-01-02 14:18:02

                      一、概述

                      新加坡的城市交通以公共交通为主,2013 年公共交通承担早高峰63%的运量,而且这一数字近年仍在提高。由于土地资源的限制,新加坡在目前的用地规划基础上再追加交通用地的余地已几乎不存在。为了保持新加坡“花园城市”的特色并满足不断增加的交通需求量和出行便利与舒适度的要求,高效复合利用土地和建设综合性的陆路交通网络成为新加坡政府解决交通问题的基本原则。1970 年代—1980 年代,新加坡政府历经十几年反复研究论证,确立了由轨道交通和公共汽车相结合的综合公共交通系统的发展方向,并在1996 年由陆路交通管理局(Land Transport Authority,下称“陆交局”)发布的白皮书里进一步明确了以公共交通为主导的新加坡陆路交通发展方向和目标。

                      確保公交優先的城市發展戰略,城市規劃管理上必須做到各個相關方面能夠高度整合,這是通過幾個重要政府管理部門的協作實現的,尤其是在都市重建局、建屋發展局和陸路交通局三個最主要的管理部門之間。三個部門通過協作形成了一套合理的城市“組織”策略,將土地利用、新鎮規劃和交通規劃,甚至公園綠地規劃等方面高度整合,實現在各個尺度層面——宏觀的城市層面(全島範圍)、中觀的新鎮層面、微觀的城市細節層面——整個城市範圍內的居住與工作(或上學)等日常生活內容的平衡狀態。這種經過各方面整合或綜合規劃的平衡狀態主要體現在:中央商務區增加住宅和服務設施等複合功能,減少高峰時段交通流量;各個新鎮在住宅標准和公共設施配套方面的標准相當均衡,形成基本自給自足的社區環境,最大限度降低日常生活對交通工具的依賴;公共娛樂和休閑設施一定分布在公交可達性最強的鎮中心和鄰裏中心,居民通過鎮中心的公交換乘樞紐與城市其他區域連接。這種綜合規劃形成了不同尺度層級之間工作居住和休閑娛樂等方面充分整合的網絡,也在硬件上保障了居民出行公交優先的常態。

                      二、新加坡公共交通的運營機制和主要特點

                      目前新加坡的公共交通系统由地铁(MRT:Mass Rapid Transit)、轻轨(LRT:Light Rail Transit)和公共汽车三部分组成,地铁为主,其他两部分为辅(图1)。城市地铁系统是新加坡公共交通系统的骨干,承载了各主要区域间交通干线的大部分客流,确保了城市交通的高效和稳定;新加坡的轻轨实质上是城市地铁系统在新镇层面的局部分支,只用在离城市中心区较远、面积较大且人口密度较高的少数新镇内,在新镇范围内形成封闭环路,將新鎮內各個部位與經過該新鎮的地鐵站點實現接駁(可以說新加坡的輕軌是其地鐵系統的局部輔助手段);公共汽車系統主要承擔相對近距離的區域內部和相鄰區域的交通,使公共交通延伸至城市的各個角落。因新加坡政府嚴格限制私人汽車總量,大部分新加坡人很難擁有私人汽車,在這種情況下,出租車也是新加坡城市交通的一個重要補充內容。

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                      (1)地鐵建設和經營分開:政府建設、公司運營

                      与中国城市地铁基本由政府负责建设并由国企负责运营的模式不同,新加坡地铁是政府建设,但交由财务独立的政联公司(government-linked companies)根据市场情况运营。新加坡政府拥有地铁资产的所有权,负责建设地铁的基础设施,提供地铁车厢及信号系统等经营性资产,全面主导投资扩容、更换和升级,同时制定严格的运营规则确保地铁的运营、安全和维护标准,对不达标的业者进行罚款,具有强有力的监管能力。爲使地鐵運營行業更具競爭力,陸交局刻意控制地鐵運營商招標周期,經營牌照期限從最初的30年縮短到15年。

                      現在新加坡地鐵的主要經營權屬于新加坡地鐵有限公司(SMRTCorporationLtd),每年向陸交局支付牌照費。運營商按照簽訂的運營協議提供優質高效的運營服務和可負擔的票價,並進行設備的維護和保養。

                      政府主導的融資模式保障了地鐵作爲公共交通的低票價的福利特征,而市場化運作的定位帶來了精心的商業管理。除票價收入外,新加坡地鐵有限公司積極開展多元化相關業務,如廣告、物業租賃和工程服務等,使得新加坡地鐵有限公司在沒有政府補貼的情況下仍能實現盈利,是全球爲數不多的能贏利的地鐵公司之一。同時,這家公司也正逐漸演變爲一家國際知名的,致力于地鐵運營及維護服務、地鐵工程咨詢及物業管理服務的多元經營的交通服務供應商。

                      (2)公共交通的服務質量和票價監管:確保乘客和經營者兩方面利益平衡

                      设立于1987 年的新加坡公共交通管理理事会(Public Transport Council,下称“公交理事会”)是政府设立的独立监管机构,协助政府收集公众对交通的意见,负责公交行业的规范和票价管理等服务监管工作。这个委员会的成员来自不同的社会群体,行业背景不同,能广泛代表民意,保障公众利益。公交理事会每年都会根据计算公式(考虑通货膨胀、工资调整、能源成本和生产力等因素)进行票价审查,进而合理调整地铁和公共汽车票价。这个比较合理且透明的方式决定了公交理事会在确定车资调整幅度时并不是一味地偏重乘客利益,而是在確保票價可負擔與保持運營公司財務狀況合理兩者之間取得平衡。如果一味追求低票價,會導致運營公司服務質量下降,而質量低下的公共交通很難成爲公衆出行的首選。

                      同时,公交理事会不断审核已推行的一系列举措的成效,并及时进行调整和优化。2017年,公交理事会审核早高峰前地铁免费和非高峰时段特惠月票(Off-PeakPass)这两项试验性举措的成效,发现早高峰前地铁免费自2013 年6 月推行以来,早高峰时段的乘客量只减少了7%,低于政府预期的10%~20%(主要原因是绝大多数公司没有弹性工作时间政策);非高峰时段特惠月票也只吸引了不到200 名乘客错峰搭车。由此,公交理事会建议陆交局终止这两项试验性举措,改爲下調早高峰前的地鐵車資,並嘗試用差價方式鼓勵錯峰乘車。

                      (3)公共汽車和軌道交通混合經營,一體化發展

                      随着国家推动的大容量的轨道交通迅速成为新加坡公共交通的主导力量,以往占新加坡公交主导地位的公共汽车行业无疑受到冲击,而公共汽车在整个公共交通系统中的作用不可或缺,尤其在新镇层面——从地铁站(位于镇中心)到邻里中心及住宅小区,还有地铁交通不能覆盖的密度较低的区域。针对这个问题,陆交局在1996 年白皮书里就提出扶持兼容模式的公共交通运营商的策略,确保地铁和公共汽车能够最大限度相互配合,整体提升公交系统的效率和便利程度。让运营商混合经营轨交和公共汽车业务,将公共汽车整合入城市地铁和轻轨系统,这一理念促使新加坡公共交通形成一体化发展局面。地铁和公共汽车运营公司陆续合并,形成了两家公共交通运营公司——新加坡地铁有限公司(SMRT)和新加坡新捷运公司(SBS Transit)。SMRT 于2001 年重组,成为第一家多模式公共交通运营商;SBS紧随其后于2003 年成为第二家多模式公共交通运营商。混合经营模式避免了轨道交通和公共汽车之间不必要的竞争,形成互补的一体化发展格局。

                      (4)整合票價,按距離定價

                      公共交通运营商同时经营地铁和公共汽车为公共交通收费系统整合改进创造了条件。2010年7 月起,新加坡公共交通收费使用了按距离计价的系统(the distance fares scheme),不同交通模式和运营商之间实现无缝衔接,免除规定时间范围内乘客每次转车所需支付的起步价,乘客最終需付的車資以整個行程的距離來計算。距離定價意味著乘客無論搭乘地鐵或公共汽車,旅程的費用都是根據實際通行距離來計算,這一收費措施改革降低了新加坡人的通勤交通費用

                      三、公共交通站點的綜合功能開發和硬件配套

                      除了公共交通線路組織、運送量和行進速度外,公共交通的便利和舒適度與站點及站點相連的設施和功能情況密切相關,這一點在新加坡公共交通管理中被高度重視,而且必須與規劃(都市重建局)和新鎮建設(建屋發展局)等相關政府部門協作完成。以下幾點關于公共交通站點硬件配套的舉措和辦法十分務實,而且是“常規”做法,值得中國城市學習參考。

                      (1)交通樞紐綜合功能開發

                      重要公共交通枢纽(integrated transporthubs,往往位于镇中心等重要位置)通过立体复合功能开发,形成不仅容纳地铁和公共汽车换乘站点,同时也是购物中心、公共图书馆、饮食中心等服务周边区域居民和通勤人士的综合体,而且在公共建筑的上面或相连位置设有高层办公或住宅建筑(图2,图3)。这类综合体占地并不很大,但位置重要,交通和公共服务效率很高,积极的辐射影响范围大,而且功能复合程度越来越高。目前全岛范围内已建成9 处这类依托交通枢纽的综合体,如金文泰中心(Clementi Mall)和勿洛中心(Bedok Mall)等,今后还将新增类似综合改造开发项目。

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                      (2)加長公共汽車站台

                      2012 年3 月起将35个重要公交站点的站台加长,候车亭的长度也相应延伸,可以同时停靠3 辆单层或双层汽车,或2辆铰接式加长公共汽车。这一举措对减少公共汽车进站的等候时间、缓解交通拥堵成效显著。

                      (3)改善步行至公交站點的路徑

                      “畅行乘车计划”(Walk2Ride)是用带顶的连廊加强交通站点与周边住宅或其他建筑步行联系的建设,在现有交通站点400m 半径范围内(目前连廊覆盖范围为200 m 半径范围)建设更多步行连廊;同时,所有公共汽车换乘点、地铁车站和较大流量公共汽车站点200m半径范围内的土地都将实现复合功能开发。至2018年9月,全岛这类步行连廊已从原先的46 km 增加至200 km,而且沿途设有指示牌、地铁路线图及歇息处,可让乘客在舒适的环境下步行到车站。这将大大改善乘客来往公交站点的体验,加强公交设施的可达性和吸引力(图4)。

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                      (4)加強無障礙設計

                      针对老人、残障人士和推婴儿车的乘客利用公共交通的困难采取了一系列措施。陆交局投资购买的公共汽车目前有80%可接载轮椅上下车,至2020 年将覆盖至全部公共汽车;普遍提升公共交通站点的无障碍设施普及程度,目前80%以上的地铁车站有至少两个无障碍出入口,40%的车站配备电梯;95%的人行通道、出租车和公交车站点达到无障碍设计标准;86%的人行天桥是有顶的。计划至2018 年年底为40 座行人天桥增设电梯,使其成为老人和轮椅友好型天桥,最大限度保障公共交通服务所有人群。

                      四、交通管理舉措——多元化手段確保公共交通主導地位

                      從新加坡的情況看,通過管理手段提升交通能力是第一位的,而管理需求下的技術手段是輔助性的。實際上,新加坡在交通管理方面采取的手段大多不需要高科技,但合理有效,對具體交通問題的探討和解決辦法公開透明,容易被市民普遍接受並産生積極互動,因此這些辦法也就能夠不斷進行調整優化,長期實施。從管理手段上可以看出政府管理部門在具體問題上動了很大腦筋,並有很強的實施管控能力。

                      (1)賦予公共汽車更優先的路權

                      为了提升公共汽车的运行速度和可靠度,陆交局推出了一系列举措(或提案),其中已经推广较长时间的是“必须为公车让路计划”(Mandatory Give-Way to Buses Scheme)。

                      这一举措保障公共汽车站点周边一定范围内,在早晚交通高峰时段公共汽车优先使用道路,顺利接靠和驶离站点,影响公共汽车进出站点的汽车会被公共汽车上安装的摄像头记录下来并受到处罚。这一强制性让路的管理措施于2008 年底开始试点,在22 个车站试点的结果说明该措施让公共汽车离开站点的速度提升了73%。至2010 年12 月,全岛202 个公共汽车站实施了此计划,2014 年再增150 个站点。“必须为公车让路计划”只是公共汽车加强计划的举措之一。陆交局还通过建设150km的公共汽车专用道、路口让公共汽车先行的信号灯、逆流公共汽车专用道、隔离的公共汽车道路等附加措施,保证公共汽车在路上尽可能不间断地行驶,拥有更优先的路权。

                      (2)精明出行計劃和錯峰出行獎勵

                      “精明出行”(Travel Smart)是通过政策支持,引导企业参与配合的综合性长期行动计划,允许上班族上下班时间有一定的灵活程度,目的是鼓励错峰出行,推广更加合理的出行模式,减少高峰时段的交通压力。政府在2014 年试点阶段主要与重要地铁站周边办公密集区内超过200 名雇员的公司和机构合作,政府部门也参与其中,实施弹性上下班时间段——上班时间段为上午7—9 点,下班时间段为下午3—5 点,总的工作时间不变。今后将鼓励更多机构长期参与这一计划,对减少高峰时段的城市交通量将有显著成效,而且对工作人员个人生活安排提供了一定的灵活性。从政府部门实施弹性上下班时间段的实际情况看,经过对一些细节环节的合理安排,这一计划并不影响机构的运行效率。

                      而“早高峰前出行优惠”(LowerMorningPre-Peak Card Fares)替代了2017 年底终止的“早高峰前地铁免费”和“非高峰时段特惠月票”两个计划。新计划规定,工作日早上7:45之前,在任何一个地铁或轻轨站入闸,就可享受最多达5 角的车资折扣,车资下调幅度为2.2%。这一计划不再局限于之前计划规定的18 个地铁站,而是实施于全岛157 个地铁和轻轨站,受惠范围进一步扩大。与精明出行计划配套的“精明出行奖励”(TravelSmartRewards)取代了此前政府试点的“新加坡通勤奖励”(INSINC: IncentivesforSingapore's Commuters)——通勤者在非高峰时段乘地铁出行可依里程获得积分,并参加抽奖赢取奖金。此外,老年人早上9 点后出行可享受优惠票价。这些奖励举措的目的是引导市民错峰出行,促进灵活行程计划的全面实施。

                      (3)爲駕車者提供轉接公交的選擇,降低城市交通量

                      “停车转搭公交计划”(Park andRideScheme)于1975年实施,目的是解决中央商务区交通拥堵状况。驾车上班者在一些选定的靠近公交站点的公共住宅停车场购买白天停车月票,在进入中央商务区前停车并换乘公共交通上班,这种开车加公共交通组合的方式对一些驾车人而言是更合理的选择,总的通勤时间减少,停车比较方便,且比中心区的停车费大大降低。近年因地铁线路已经延伸入中央商务区,公共汽车也很大程度加强了市中心的通勤服务,这一计划已不如当初那么有效,因此陆交局于2016 年12 月1 日终止了这一计划。

                      (4)個性化的智能交通信息服務

                      陆交局集成互联网和智能终端设备在2010 年推出陆路交通综合服务信息平台(MyTransport.SG),针对不同群体提供个性化的路况咨询和出行线路规划,可以通过手机短信、网站、电话热线等查询公共交通的实时信息,譬如公共汽车实时到站信息,公车载客状况,转乘公交线路规划;查询道路收费系统的费率和收费口;选择自行车线路及停车位;临近停车场及空车位等。这虽然只是新加坡智能交通的一小方面,但这一举措方便乘客做出更适合的交通选择,也进一步提升了居民选择公共交通的意愿和交通服务质量。

                      五、公共交通發展規劃

                      新加坡公共交通的发展得益于其前瞻性和可操作性,以及能够适应变化、及时调整的规划。1996、2008 和2013 年陆续颁布的交通规划体现了面对城市发展需求积极应变的能力,并具有务实的特点。1996 年的白皮书为新加坡公共交通的发展奠定了基础,明确土地和交通一体化规划、最大化利用道路路网、交通需求管理和公交服务质量四个关键方面,计划用10~15 年时间打造完善的陆路交通系统。

                      2008 年陆交局颁布的《陆路交通总体规划——以人为本的陆路交通系统》(The Land Transport Master Plan: A People-centred Land TransportSystem)是对1996 年白皮书的评估总结与深化,应对当时公交早高峰运能下降⑨和交通需求多样化等挑战,提出了通过优先发展公共交通、有效管理道路使用和满足多种交通需求来打造以人为本的陆路交通。由于新加坡的快速发展,公众对出行质量的要求不断提升,因追求更大的经济体量和更多人口而造成对更大交通量的需求,以及更严格的土地利用制约迫使陆交局在2008 总体规划颁布后的5 年重新审视交通规划,并颁布了《陆路交通总体规划2013》(Land Transport Master Plan 2013),再一次强调了公交主导、改善体验及多管齐下的交通发展核心理念与政策方向。

                      《陆路交通总体规划2013》顺应时代新挑战,围绕2008 年规划提出的三个主题进行提升:提供更完善的交通网络——地铁作为公共交通的骨干,在此基础上提供更多连接联系起公交、步行以及自行车线路;提供更好的交通服务——更可靠的公共交通,多样化的灵活出行计划;更宜居和包容的社会——公共交通服务所有市民并确保减少交通网络对自然和人居环境的影响,保证整个系统高效运转。这轮规划提出了对未来20 年的交通展望,到2030年,80%的居民居住在距离地铁站10分钟的步行范围内;85%少于20 km 的公交旅程搭乘时间将在60 分钟内完成;公共交通将承担新加坡早晚高峰总运量的75%。

                      六、結語

                      新加坡陸路交通管理包含公共交通、私人汽車、出租車和近年來大力推行的自行車出行等多個方面,涉及硬件建設、政策、管理模式和技術手段等不同內容,並與新加坡的土地利用、公共住宅、産業發展和社區建設等方面有機整合。國土面積有限的新加坡在有效調控私人汽車的擁有和使用的同時,采用了公共交通主導的發展策略。擁有私人汽車是很多新加坡人的願望,政府的交通政策沒有回避公衆這方面的要求,而是采用擁車證和擁堵費等措施進行調控。通過大力發展公共交通、用地和交通規劃建設一體化等政策,改善新加坡的交通質量,確保公衆滿意,並提升城市綜合運行能力。公共交通規劃與管理的一系列舉措體現了新加坡在綜合規劃和土地複合利用方面的城市治理能力,以及引導和調控市場力量的能力。

                      政府各個職能部門之間能夠協調合作,並根據城市發展變化對政策不斷進行調整,在規劃、管理辦法和技術手段等方面持續改進,形成了方向明確、動態發展、各個環節均在掌控之下的態勢。新加坡公共交通規劃和管理的經驗值得中國城市學習和參考。

                      本文源自:《國際城市規劃》